一、当前济南市公共法律服务体系建设情况

济南市建立了覆盖城乡、便捷高效、均等普惠、智能精准的现代公共法律服务体系，推动实体、网络、热线、流动四大平台深度融合，整合律师、公证、司法鉴定等法律服务资源，凝聚服务合力。提升12348热线及涉法信访案件法律服务水平，打造公共法律服务“安心热线”品牌，完善“一线解答，四方调解，多元支撑”工作机制，持续推进热线服务从线上向线下延伸。创新涉法信访案件接待、调处工作机制，多渠道化解信访矛盾纠纷，维护群众合法权益。健全人民调解、行政调解、司法调解衔接联动体系。完善矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，巩固充实基层调解组织，加强行业性专业性调解组织建设。深化“一站式”调解中心建设，高标准打造市级矛盾纠纷多元调解协调指挥中心，实现信访、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等全功能联动。

2023年上半年，济南市司法局持续加强12348公共法律服务热线平台建设，不断优化完善与12345市民服务热线的“双号并行”、专家座席工作机制，实行7×24小时、全年365天不间断服务，确保每日20名值班律师在岗在位，及时接听解答群众法律咨询，平台建设进一步完善，服务水平更加规范、高效，接听量持续攀升。2023年1至7月，热线共接听解答法律咨询161761件，群众满意率达99.9%以上，迄今已连续服务群众25年不断线，为我市和谐稳定发展及法治济南建设提供了强有力的法治保障。12348热线咨询类型位列前5位的为：劳动合同类纠纷27382件，占比16.9%；权利侵害类纠纷23721件，占比14.7%；房产交易、租赁类8793件，占比5.4%；借贷类纠纷7430件， 占比4.6%；婚姻关系类纠纷6977件，占比4.3%。济南市人民来访法律顾问室2023年上半年打造“线访对接、访线联动”法律服务工作模式。加强热线与信访法律服务的互联互通，将热线接听中遇到的涉法涉诉、具有信访苗头的事项，及时引入到信访法律服务室，面对面化解矛盾纠纷，预防信访事项影响扩大化。2023年1至7月，市人民来访法律顾问室共接待来访群众1497人次，处理来访案件721件。

二、调研分析

2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》中，将公共法律服务定义为：“是政府公共职能的重要组成部分，是保障和改善民生的重要举措，是全面依法治国的基础性、服务性和保障性工作”，相较于2014年司法部对公共法律服务的定义，实施主体由司法行政机关转变为了政府。通过笔者调查研究发现，在实际履行职责中，济南市主要是以司法行政机关为主导，在司法行政机关内部设立公共法律服务处室，依托公共法律服务中心和“12348”热线，积极开展多层次、多领域的公共法律服务。人民群众可以根据自身需要，选择不同服务层级（市、区县、乡镇、村居）、不同供给主体（政府部门、非政府公共组织、非公共组织）、不同服务内容（除监狱、戒毒、社区矫正以外的全部司法行政业务）和不同服务途径（实体、热线、网络）的公共法律服务。但是，目前济南市公共法律服务体系建设仍处于发展阶段，还存在以下问题：

（一）落实政府推进公共法律服务体系建设的主体责任不充分，服务范围与效果受局限

公共法律服务是政府公共职能的重要组成部分，推进公共法律服务体系建设是政府义不容辞的责任，必须要由政府主导，制定完善相关政策措施，组织引导法律服务力量和社会力量共同参与，逐步构建起党委领导、政府主导、部门实施、司法行政机关指导和监督考核、全社会共同参与、全民共享的公共法律体系建设格局。但目前这项工作的组织实施主体还是以司法行政机关为主，组织领导司法行政系统单位及律师、公证员、基层法律服务工作者、司法鉴定人员、调解员、仲裁员以及法律服务志愿者等构成的公共法律服务队伍开展工作，基本上是“圈内人做圈内事”。未能充分调动和实现公共法律服务提供主体多元化，未能充分建立健全政府主导、众多部门实施的公共法律服务管理体制和工作机制。人民法院，人民检察院，公安、市场监管、自然资源、食品卫生、环境保护、安全生产、信访等司法和行政执法部门职能作用和资源优势未能得以充分发挥，公共法律服务范围与效果在整体设计、统筹建设、协同推进、狠抓落实上打折扣。导致公共法律服务效率不高、效果不显著，人民群众的部分涉法需求、诉求等在现有的公共法律服务体系内“原地转圈圈”，诉求无果情况仍然存在。同时，也导致各类社会主体参与公共法律服务的积极性不高。

（二）区域发展不平衡

济南市各区县公共法律服务体系建设在平台建设、资源分布、供给能力等方面存在着不同地域、不同层级之间发展不平衡的问题。各县区公共法律服务体系建设开始时间不一致，部分经济发达县区，公共法律服务体系建设开始时间早，成效明显；部分经济欠发达县区，公共法律服务体系建设开始时间晚，且受到当地公共法律服务资源短缺的限制，导致当地公共法律服务体系建设成果一般。一是体系建设不平衡。受经济发展水平、投入资源力度、法治文化环境等多方面因素制约，不同地域、不同层级之间的体系建设进度不一，经济发达地区优于经济欠发达地区，市县两级体系建设进展明显好于镇村。二是资源分布不平衡。受市场、地域等因素影响，经济发达县区与欠发达县区之间、城乡之间法律服务资源配置失衡。法律服务资源呈现出向经济发达地区聚拢态势，经济欠发达的地区法律服务人员资源相对不足。

（三）法律服务质量与效果有待进一步提升

一是法律服务意识有所欠缺。少数法律服务人员过分注重经济利益，社会责任意识、社会服务意识淡薄，缺乏足够的公共法律服务供给意愿和动力。二是法律服务能力和效果有所欠缺。部分法律服务从业人员自我提升的紧迫感不强，不能适应新时代背景下对新兴、中高端法律服务的需求，人民群众的部分涉法需求、诉求等在现有的公共法律服务体系内诉求无果情况仍然存在，导致矛盾、信访事项还在一定范围内大量出现。

三、建议

为进一步提升、优化我市公共法律服务体系建设，以发挥在基层社会治理与矛盾纠纷源头化解中更大作用，我们必须坚持以习近平法治思想为指引，坚持以人民为中心，立足实际，优中求优，因此建议：

（一）深化改革公共法律服务管理体制和工作机制

山东省委编办已于2021年同意建立公共法律服务体系建设联席会议制度，年底召开了全省公共法律服务体系建设联席会议第一次会议，省法院、省检察院、省发改委等十一家成员单位参加了会议，会议审议通过了《山东省公共法律服务体系建设联席会议成员单位工作职责》、《山东省公共法律服务体系建设联席会议议事规则》等，各有关单位统筹联动、狠抓落实，提高公共法律服务的供给能力和工作水平。因此，建议我市各级政府成立公共法律服务工作领导小组，充分发挥党委领导、政府主导的作用，带动其他部门（单位）的高度重视和积极参与。由公共法律服务工作领导小组统筹协调，各部门（单位）积极配合、信息互通，不断深化拓展服务领域，开展精准公共法律服务和。

建立健全党委领导、政府主导、部门实施、司法行政机关指导与监督考核、社会参与的公共法律服务管理体制和工作机制，把公共法律服务贯穿于立法、执法、司法等全过程，真正实现诉讼、仲裁、调解、公证、司法鉴定、检察监督“六位一体”法律服务体系。因为在立法、执法、司法工作领域，比如公安、工商、税务、土地、审计、卫生等行政执法领域，也包含了法治宣传教育、法律咨询、代书、法律援助、调解、仲裁、见证、鉴定等法律服务内容。这种政民关系的形成，不是基于管制、命令和服从，而是以提供服务为根本，让接受服务的人信任服务。建议将我市已经形成的党委领导、政府主导、部门协同、司法行政机关组织实施的公共法律服务组织领导机制，调整为党委领导、政府主导、政法部门共同实施、司法行政机关指导和监督考核。在此基础上，充分发挥党委领导、政府主导的作用，加大统筹力度，充分发挥立法、执法、司法机关及各政府部门的职能作用和资源优势，让这些单位（部门）也充分参与到公共法律服务体系建设的过程中来。

具体而言，在市、县政法机关及政府部门设立公共法律服务处（科）室，也可以与法治、法规、信访科室合署办公，为公民、法人和其他组织提供本单位（部门）的法治宣传、教育、法律咨询、代书、法律援助、调解、仲裁、诉讼等法律服务活动，由司法行政机关一家“独唱”到各相关单位（部门）多家“大合唱”的转变，有效深入的在基层社会治理与矛盾纠纷源头化解中发挥更大作用。在市级司法行政机关设立公共法律服务局，将工作管理、业务指导、监督考核等工作统一纳入公共法律服务局。

（二）改革创新公共法律服务内容、形式和供给模式

《山东省公共法律服务条例》明确了公共法律服务是由政府主导、社会参与的，为公民、法人和其他组织提供法律帮助、办理法律事务的活动，但公共法律服务的内容还包括在发展改革、新旧动能转换、创新驱动发展、大数据、乡村振兴、对外开放、生态环境保护等领域的公共事务与民生服务工作中。坚持改革创新公共法律服务供给体制机制，创新公共法律服务内容、形式和供给模式。大力推进“互联网”公共法律服务体系建设，利用好实体、网络、热线三大平台，巩固提高全业务、全时空服务能力。积极推进“12348”与“110、12345、12309、12368”等民生类热线的对接联动，实现由司法行政机关的“独唱”到法院、仲裁、公安、检察监督等一体的各单位（部门）“大合唱”的转变。

利用“互联网+”技术优势，打造公共法律服务“全市通办”“全域受理”工作机制，实现全市范围内公共法律服务资源整合优化。通过云端传递、线上审核的方式，让全市公共法律服务机构在线或者就近可以提供法律服务，让全市各地的人民群众都可以足不出户或者在家门口得到便捷高效的公共法律服务。实现“司法多跑路，数据多跑路，群众少跑腿”，真正实现化解矛盾纠纷于萌芽、源头。

（三）整合优化各类法律服务资源，促进资源共建共享

进一步提升、优化我市公共法律服务体系建设，必须要实现由司法行政机关“独唱”的局面到各相关政法单位（部门）多家“大合唱”的转变。对与公共法律服务相关的资源加大整合力度，加强各单位（部门）之间的联系，建立有效的大数据共享机制，单位之间、部门之间可以推进建设区域间法律服务资源共享机制。健全公共法律服务与行政执法、法律监督、诉讼仲裁等领域的工作对接机制，推动各种工作机制之间形成一个功能互补、良性互动、程序衔接、彼此支持的多元化纠纷解决机制，把公共法律服务贯穿于立法、执法、司法等全过程。  

（四）健全管理机制，明确工作标准

在健全管理机制方面，建议县级以上司法行政机关负责对本辖区内的公共法律服务体系建设实施统一管理，加强对法律服务秩序的监管，完善行政管理与服务机构自律管理相结合的管理体制机制。明确各类公共法律服务机构标准认定、设施建设、人员配备、业务规范、工作流程等具体标准，统一场所标识、指引和功能设置，推进公共法律服务标准化规范化。一要明确平台建设标准，制定完善具体的操作标准，实现实体、网络、热线三大平台共同推进，各单位（部门）通力打造公共法律服务“全市通办”工作平台。二要明确管理监督标准。司法行政机关加强对各级公共法律服务实体、网络、热线三大平台和各法律服务机构的日常运行监督、指导和管理，建立各项工作制度，公开公示公共法律服务项目、流程、办理结果等。三要明确奖惩考评标准。建立年度考核、投诉查处等工作制度，落实法律服务跟踪反馈机制，通过物质奖励、经济奖励、荣誉赋予、惩处等方式，引导法律服务资源合理流动，对在公共法律服务活动中有突出贡献的公民、法人和组织在录用、晋升等方面给予加分。

从整体层面明确工作标准后，关键是要贯彻落实到各政法单位（部门）层面。一是各级人民法院、人民检察院应当在各自职责范围内做好针对法治宣传教育、法律援助、刑事案件律师辩护全覆盖、申诉和再审律师代理、公证参与司法辅助、司法鉴定管理与办案衔接、律师参与信访等公共法律服务工作。二是工会、共产主义青年团、妇女联合会、法学会、残疾人联合会、工商业联合会和消费者协会等社会团体应当按照各自职责，内设公共法律服务科室，参与公共法律服务体系建设，共同做好公共法律服务工作。三是县级以上人民政府司法行政机关代表本级政府定期对公共法律服务体系建设进展、成效、保障等情况进行督促检查和评估。加强对提供公共法律服务的机构和人员的监督管理，建立服务评价、教育培训、激励保障等机制，定期开展服务窗口满意度调查、法律援助案件回访、“12348”热线质量跟踪、网民满意度调查等，完善社会监督、失信惩戒机制，投诉案件通报等制度。探索引入第三方对公共法律服务开展情况进行评估，开展群众满意度测评，主动接受社会监督和舆论监督。